Cálculo del coste efectivo de los servicios públicos (Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre)

El CAEL analiza la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, por la que se modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, incorpora la obligación de suministrar información relativa al coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales.

 I. EL «COSTE EFECTIVO» DE LOS SERVICIOS

Se establece una definición de coste efectivo de un servicio público, que en principio no tiene porqué corresponder con el «verdadero coste» del servicio en términos de la contabilidad analítica.

Para acotar su definición, en primer lugar el Preámbulo de la Orden nos muestra lo que «no» es el coste efectivo cuando afirma que no es finalidad de la misma determinar ni fundamentar los costes de los servicios públicos a los efectos de:

• Su consideración en los informes técnico-económicos que se deben emitir con ocasión del establecimiento de tasas o de precios públicos a los que se refiere el art. 25 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo;
• Del coste y rendimiento que se ha de incluir en la memoria justificativa de los servicios públicos mencionados en el art. 211 del mismo texto legal;
• Ni a la información sobre costes de las actividades e indicadores de gestión a incluir en la Memoria de las Cuentas anuales previstas en los Planes Generales de Contabilidad Pública adaptados a la Administración Local.

En cambio, debemos considerar el coste efectivo como el cálculo del coste aproximado de los servicios a los efectos de:

• Permitir su control, seguimiento y publicidad de los mismos por parte de las distintas Administraciones competentes (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y Diputaciones provinciales);
• Y de facilitar la toma de decisiones más eficiente por parte de las Administraciones públicas y de los ciudadanos al mejorar la información disponible.

De esta manera el coste efectivo contribuirá al cumplimiento de los principios de transparencia y eficiencia de conformidad con los arts. 6 y 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Los criterios para el cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las Entidades Locales que se regulan en los arts. 116 ter de la LRBRL y 2 a 6 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, vienen referidos a los siguientes aspectos:

• El ámbito de aplicación (arts. 116 ter.1 de la LRBRL y 2 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre).
• La fuente de información en la que se debe fundamentar su cálculo (arts. 116 ter.1 de la LRBRL y 3 párrafo segundo de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre).
• La determinación por agregación de los costes directos e indirectos de los servicios (arts. 116 ter.2 de la LRBRL y 3 a 6 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre).

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS

Nos dice el art. 116 ter.1 de la LRBRL que «todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior». Y el art. 2 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, bajo el título «ámbito de aplicación» nos indica que «las Entidades Locales deberán calcular, de acuerdo con lo previsto en esta Orden, los costes efectivos de todos los servicios que presten directamente o a través de entidades y organismos vinculados o dependientes de conformidad con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local».

En definitiva, «todas» las Entidades Locales deberán calcular el coste efectivo de «todos» los servicios que prestan:

• Bien «directamente»;
• Bien a través de entidades y organismos «vinculados o dependientes».

Para determinar los concretos sujetos obligados debemos acudir a los arts. 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y 2 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre que aprobó el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las entidades locales que enumera los sujetos integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local .

III. LAS FUENTES DE INFORMACIÓN EN QUE SE FUNDAMENTA EL CÁLCULO DEL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS: LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL Y CUENTAS ANUALES APROBADAS

Todas las Entidades Locales calcularán el coste efectivo de los servicios que prestan «partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior» (art. 116 ter.1 LRBRL). Y el art. 3 párrafo segundo ab initio de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, añade que «los costes directos e indirectos se identificarán con las obligaciones reconocidas, incluyendo también las obligaciones pendientes de aplicación a presupuestos, conforme a los datos de ejecución de gasto de los presupuestos generales de las entidades locales, y, en su caso, con las cuentas anuales aprobadas de las entidades y organismos vinculados o dependientes, correspondientes al ejercicio inmediato anterior a aquel en el que el coste efectivo se vaya a calcular, comunicar y publicar».

De esta manera los costes directos e indirectos se identifican con aquellas obligaciones reconocidas:

• Como concepto de gasto de un servicio prestado por una entidad sujeta al régimen presupuestario (liquidación presupuestaria),
• O como gasto de explotación reflejado en la cuenta de pérdidas y ganancias en caso de un servicio prestado por una entidad sujeta al plan general de contabilidad de la empresa (cuentas anuales).

Ahora bien, para que resulte útil la técnica del cálculo del coste efectivo de los servicios es necesario que las Entidades Locales hayan cumplido con sus obligaciones de rendición de cuentas. Asimismo, hay que señalar que en el ámbito de las Entidades Locales se aplicarán dos modelos de cálculo del coste de los servicios:

• Un «sistema de contabilidad presupuestaria» aplicable a todos las Entidades Locales regulado en el art. 116 ter de la LRBRL y en la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre.
• Un «sistema de contabilidad analítica» contemplado en la Instrucción del modelo normal de contabilidad local aprobada por Orden HAP/178/2013, de 20 de septiembre que establece para los municipios de más de 50.000 habitantes y demás entidades locales a las que se les aplica la obligatoriedad de incluir en la Memoria en el punto 26 «Información sobre el coste de las actividades» (costes de la entidad; coste por elementos de las actividades; costes por actividad; costes e ingresos de las actividades) y en el punto 27 los «Indicadores de gestión» (de eficacia; de eficiencia; de economía; de medios de producción).

IV. LA AGREGACIÓN DE LOS COSTES DIRECTOS E INDIRECTOS COMO MÉTODO DE CÁLCULO DEL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS

 El cálculo del coste efectivo de los servicios vendrá determinado «por la agregación de dos componentes: costes directos, exclusivamente asociados a cada servicio, y costes indirectos determinados con arreglo a los criterios de imputación establecidos» en la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre (art. 3 párrafo primero de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre)

Para el cálculo de estos costes «se aplicará el nivel de desagregación de la clasificación por programas contenido en la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, por la que se modifica la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales.» La justificación de esta aplicación se encuentra en que dicha norma al presentar una mayor desagregación de la clasificación por programas permitirá identificar con mayor precisión el coste efectivo de los servicios locales.

De acuerdo con el art. 6 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre:

«La aplicación presupuestaria cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, en el nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente. En el caso de que la Entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, la aplicación presupuestaria vendrá definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica.»

Por tanto, el coste efectivo de los servicios vendrá definido, al menos, por el nivel mínimo del grupo de programas utilizándose solo en el caso de que la entidad local no tenga desagregado su clasificación en programas.

 1.- Los gastos directos imputables a los servicios

Para el cálculo de los gastos directos imputables a cada servicio el art. 4 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, distingue dos tipos de entidades atendiendo a su diferente régimen presupuestario y contable:

1. a) En las entidades locales, organismos y entidades dependientes o vinculadas sujetos a presupuestos limitativos se considerarán como costes directos aquellos procedentes de:

• Gastos de personal (Capítulo I).
• Gastos corrientes en bienes y servicios (Capítulo II).
• Gastos derivados de la amortización de la inversión realizada en el ejercicio (Capítulo VI).
• Gastos derivados de operaciones de arrendamiento financiero (Capítulo VI).
• Gastos en transferencias corrientes y de capital (Capítulos IV y VII).
• Otros gastos no financieros.

Los gastos para cada servicio se calcularán mediante la agregación de los importes que les sean directamente imputables en los términos establecidos por el párrafo primero del art. 4 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre.

 b) Las entidades dependientes o vinculadas a las entidades locales que apliquen el plan general de contabilidad de la empresa tendrán en cuenta:

• Los gastos de explotación incluidos en la cuenta de pérdidas y ganancias recogidos en las partidas: 4, «Aprovisionamientos»; 6, «Gastos de personal»; 7, «Otros gastos de explotación» y 8, «Amortización del inmovilizado».
• Así como cualquier otro gasto no financiero no señalado anteriormente que tenga relación con la prestación del servicio.

2.- Los gastos indirectos imputables a los servicios

El art. 5 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre bajo el título «gastos indirectos e imputación a los servicios» en su párrafo primero señala que: «Los gastos recogidos en los grupos de programas relativos a la Administración General de las políticas de gasto se imputarán proporcionalmente a cada grupo de programas o programa atendiendo a su volumen de gasto».

Y, el párrafo segundo de dicho art. 5, afirma que «Si en la liquidación del presupuesto se recoge información agregada correspondiente a varios servicios, el gasto total se imputará a cada uno de ellos proporcionalmente de conformidad con lo recogido en el párrafo anterior».

Para la imputación de los «gastos en los casos de gestión indirecta de los servicios» el art. 6 de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, distingue dos supuestos:

a) Gestión indirecta mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (art. 6.1 Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre), en cuyo caso el coste efectivo vendrá determinado por:

• La totalidad de las contraprestaciones económicas que abone la entidad local a la entidad concesionaria, incluidas las contraprestaciones en concepto de precio del contrato.
• Así como, en su caso, las subvenciones de explotación o de cobertura del precio del servicio.

b) Gestión indirecta en los que la retribución del contratista se perciba directamente por éste de los usuarios (art. 6.2 Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre) en cuyo caso, el coste efectivo vendrá determinado por:

• Los ingresos derivados de las tarifas que aquellos abonen.
• Así como, en su caso, por las subvenciones de cobertura del precio del servicio que pudieran corresponder a la entidad local a la que corresponde la titularidad del servicio.

 V. LA PUBLICACIÓN DEL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS

El art. 116 ter.3 de la LRBRL que obliga a que «todas las Entidades Locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación» es desarrollado por el art. 7 (suministro de la información y publicidad) de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre que dice:

«El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas publicará antes del 1 de diciembre de cada año en su portal web, sobre la base de la información que remitan las Entidades Locales, de acuerdo con lo que se prevea en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la información prevista en los anexos de esta orden correspondiente a cada uno de los siguientes servicios:

a) A los servicios de prestación obligatoria mencionados en los arts. 26.1 y 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

b) A los servicios derivados del ejercicio de las competencias citadas en los arts. 7,25.2 y 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.»

En este sentido, hay que añadir que la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre que modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera incorpora la obligación de suministrar información relativa al coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales estableciendo las siguientes reglas:

• Con carácter anual se remitirá antes del 1 de noviembre de cada año, la información relativa al coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondientes al ejercicio inmediato anterior, de acuerdo lo previsto en la Orden por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales ( art. 15.2 Orden HAP/2105/2012).
• El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas publicará periódicamente a través de la central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas antes del 1 de diciembre de cada año la información relativa al coste efectivo de los servicios públicos de las Entidades Locales, con el contenido establecido en la Orden por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales ( art. 18.2 d) Orden HAP/2105/2012).

Atentamente,

Equipo CAEL